中国建设报:安徽:“样本”破解PPP落地难
发布时间:2015-7-31  作 者:林红兵  来 源:中国建设报  被阅览数: 395 次
安徽省推进PPP的做法是通过“头脑风暴”、城市试点,形成“立体式”氛围;通过项目示范形成可复制、可推广、可操作性模式,从点到面突破。具有代表性的池州污水厂网一体项目和安庆外环北路项目的成功实践,无疑为安徽省乃至全国PPP的规范运作提供了重要经验。
    安徽省位于中国经济版图东部沿海和中西部的过渡地带,GDP排名在全国中游。长期以来,滞后的基础设施始终制约着安徽省经济发展。近年来,安徽省城市基础设施建设投资年平均约在1000亿元,其中政府性投资约占50%,主要依靠土地出让等方式筹集。随着新型城镇化的推进,预计到2020年,老城区基础设施改造每年投资需求将攀升到1500亿元,现行的资金筹集模式已难以为继,建立政府、企业、社会资本多元投入机制,是大势所趋、形势所迫。为此,安徽省创新投融资机制,大力推进PPP模式,全面放开城市基础设施投资建设运营市场。实践证明,PPP模式的推进,为安徽省的城市基础设施建设带来了活力,也带来了加速度。
凭着一股开拓创新、攻坚克难的闯劲和干劲,安徽省对PPP的推广和实践要早于很多试点省份并不奇怪。在城市层面,马鞍山市早在2003年就开始将PPP模式引入公用事业基础设施领域,应用于燃气、自来水、公交等项目。2004年,合肥王小郢污水处理项目开创了国内污水处理TOT运作模式的先河,为我国公用事业改革提供了成功案例。
    2013年9月,国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》,国内对于PPP模式的推广开始提速,安徽省住房城乡建设厅迅速成立了PPP模式专题工作组,通过召开城市基础设施建设试点工作推进会、市政公用领域投融资改革座谈会、PPP模式专题培训会等方式,以“立体式”推进,开启“头脑风暴”,引导各地解放思想,转变观念,形成改革氛围,增强推进PPP模式的积极性、主动性。
    项目如何落地,工作重心在基层。安徽省首批选择积极性高、基础条件较好的15个市县作为综合试点,要求每个试点市县建立一套工作班子,出台一个指导性文件,公布一批面向社会的基础设施项目。同时,在给排水、垃圾处理、城市道路、污水处理及管网等行业选择一批项目开展试点,力求试点一个项目,形成一类操作规范,为全行业提供可复制、可推广、可操作性示范。
    仅2014年10月,安徽省向社会推介的第一批城市基础设施PPP试点项目就有74个,总投资约870亿元。2014年年底,财政部公布的30个PPP示范项目中安徽占了4个。各城市纷纷加速推广自己的项目,其中很多城市专程带着项目到合肥、上海、深圳等城市推介。池州市污水厂网一体项目已于今年1月1日按PPP模式运营管理;4月30日,马鞍山市东部污水处理厂PPP项目开始运营;5月6日,安庆外环北路PPP项目签约,6月6日项目正式动工。近日,记者对池州污水厂网一体项目、安庆外环北路项目PPP方案设计、招标等实践的过程和思路进行了采访。
    池州:可复制推广的样本
    池州污水厂网一体项目是财政部和住房城乡建设部确立的第一个用PPP模式进行污水厂网建设的项目,被称为“池州模式”。该项目成功运作的探索性意义远远超出了项目本身,其公开公平的竞争性特点对于加速PPP项目的市场化程度无疑具有标志性意义。
    池州污水厂网一体项目是财政部和住房城乡建设部确立的第一个用PPP模式进行污水厂网建设的项目,受到了社会各界高度关注,被称为“池州模式”。该项目的特点是“厂网一体、市县一体、存量增量一体”。作为第一个国家生态经济示范区,池州市是长江边人口不多的江南小城。风光美、环境好,城市小、郊区面积小,    污水处理厂网一体管理具有天然条件。池州污水厂网一体项目似乎天生就是一个样本。
南方正值雨季,雨水排放的突然放量造成污水外溢常有发生。最近,深圳水务集团派驻池州污水处理项目的副总经理赵军有点忙。为此,深圳水务集团特地从本部调来了两台进口冲吸两用清污车,解决了大问题。相对于未来26年的“婚姻”,池州市政府与深圳水务集团刚刚开始的第二次合作还处于“蜜月期”,需要磨合与衔接,对于一些小问题双方都低声细语、客客气气地协商。赵军累并快乐着。
    一年前的5月,这个项目怎么搞,最终花落谁家谁都不确定。以往大多数PPP项目的签约,一拖就是一年以上甚至数年,能在7个月搞定池州项目,参与方都感觉是在与时间赛跑。池州市要将污水管网和污水厂打包实行市场化特许经营,包括存量和增量两部分。存量是当地现有的污水处理厂和管网,2005年起由深圳水务集团运营,已运营10年,希望当地政府回购;增量是要在主城区和下辖县新建污水处理厂和管网。当务之急是解决存量部分。
从5月进驻、开始设计方案,到寻找投资商、进行招投标和融资,位于市住房城乡建设委员会的项目工作组始终高速运转。方案的设计过程说斤斤计较毫不过分,甚至争吵、拍桌子也是家常便饭。
    池州市住房城乡建设委员会副主任余祖平告诉记者,方案最终确定社会资本与政府合作成立合资项目公司,池州市水业投资公司拿出真金白银出资,占20%股份,由社会资本占80%控股。这是PPP项目一大特点。而以往社会资本与政府合作时,大都是社会资本完全出资,政府最初不会掏钱。
    接下来是投资人招标工作。池州市政府对有资格的企业进行了筛选,筛选的基本标准是公司规模和行业资质。外资企业受制于国家政策,多数民企受制于行业经验。最终,北京首都创业集团有限公司、深圳水务集团、北京排水集团和安徽国祯环保节能科技股份有限公司4家公司受邀竞标。为了避免在价格上恶性竞争,同时保证服务质量,该项目采取的是合理价中标,合理价中标包含成本、平均价下浮一定比例,技术实力、项目经验、融资能力、项目报价,构成综合竞标的要素。报价之后,项目主管方还要对这些价格进行测算。测算主要是对投资商的相关成本数据进行比较,然后对其报价的收益水平、价格进行整体比较分析,再“挤挤水分”。开标结果公布,深圳水务集团凭借丰富的项目运营经验、科学详尽的投标方案以及在当地多年精心经营享有的品牌美誉度获得总分第一。
    另一项招标,也就是融资招标也成了池州市政府抠门的“证据”。负责该项目全过程咨询的大岳咨询有限公司总监常庆海介绍,项目在融资刚开始时,并没有准备进行招标。达成的意向是国家开发银行牵头的银团贷款,实行基准利率,贷款时间为15年。但由于池州污水处理项目属于政府购买服务的试点,能省则省是原则,因此政府方主导举行了银行融资招标。鉴于项目巨大的社会影响力且具有长期稳定的收益预期,各家银行争相加入竞争,最终实现了利率下浮10%的目标。
池州污水厂网一体项目成功运作的探索性远远超出了项目本身,其公开公平的竞争性特点对于加速PPP项目的市场化程度无疑具有标志性作用。
    安庆:纯公益项目PPP破题
    安庆市外环北路项目是安徽省乃至全国首例典型意义上的市政道路PPP项目,是非经营性项目采用PPP模式运作的破题之作。4.5亿元建安费封顶,政府持股12%,11年运营期,其中每一个数字都是互动与博弈的结果。费用低、回报周期合理、采购过程客观公正阳光,这正是PPP项目的价值追求所在。
    与池州污水厂网一体项目“一拍即合”相比,安庆外环北路项目中政府和企业的“你情我愿”更不容易。
    外环北路位于安庆市东北部,是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分,道路设计全长约14.9公里。在安庆城市近期规划中,外环北路是连接安庆各组团的重要通道,是贯穿城区西北至东南方向的主要干道;在远期规划中,随着安庆长江四桥的建成,外环北路跨江后将与318国道相衔接,是改善安庆外围大交通格局的核心工程。
    不同于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的经营性项目,非经营性的市政道路项目此前多采用BT方式进行投融资、建设及移交,不含运营环节。既要保证项目建设质量、平滑财政支出,又要尊重社会资本投资偏好,提振金融机构信心,实施方案的设计需要智慧和大量付出。
黄梅戏是安徽的名片,安庆是黄梅戏兴盛之地。天仙配是黄梅戏代表剧目,贤惠能干的七仙女和老实巴交的董永的恋爱故事家喻户晓。有人给项目前期办打气:“七仙女还怕找不到婆家?”大家一笑,心里还是很忐忑。
    果不其然,2015年2月7日项目开标,13家买标书,只来了一家应标。场面冷冷清清,尴尬可想而知。在与潜在投资人的互动中,央企、大型国企等“大腕”普遍对该项目PPP模式的竞争性有抵触情绪。
    同一时间,北京的投资人尹志国正在为找项目绞尽脑汁。北京城建设计发展集团股份有限公司是北京城建集团下属的国有控股企业,2014年7月在香港H股上市,拓展新的产业链是作为公司投融资部部长尹志国的主要工作。他早就关注安庆外环北路项目,项目的规模体量很合他的“胃口”,让他望而却步的是对项目竞争公平性的担忧。项目的流标反而让他嗅到了另外一种味道。让尹志国改变主意的还有1月1日国家开始实施的新预算法。新预算法的一大亮点是实行全口径预算管理,安庆市人大第一时间将政府在该项目所需支出费用纳入了跨年度财政预算,解决了投资人的后顾之忧。
    经过“市场测试”后,项目实施方案调整在所难免。安庆市住房城乡建设委员会副主任何健介绍,最终方案是,该项目作为新建项目采取DBFO(设计—建设—融资—经营)的运作方式,安庆市政府授权安庆市住房城乡建设委员会为项目的实施机构,授权安庆市城市建设投资发展(集团)有限公司作为项目政府方出资代表,与社会资本共同组建项目公司。该公司中安庆市城市建设投资发展 集团 有限公司持股比例为12%,社会资本持股比例为88%。该公司具体负责本项目设计、投资、融资、建设、运营维护、移交等。项目合作期为13年(即两年的建设期及11年的运营期)。
    何健解释,项目公司的主要成本包括19.76亿元的工程建设总投资(含4.5亿元建安费用包干)、此后每一年的运营维护费用、财务成本等。而政府给予社会资本的回报方式是政府向项目公司购买本项目可用性费用以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务费用,即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费,这是一种创新政府购买服务方式。可用性服务费,是合同中最关键、数值最大的金额。设置明确的可量化的绩效指标,有效激励社会资本以运维为导向,统筹考虑项目全生命周期成本,以实现风险最优分配与安排,是整个项目PPP设计的核心。
    通过新一轮的主动对接、不断互动、公开推介,项目第二轮招标4月8日如期举行。最终的评标结果竞争激烈,名列第一的可用性服务费静态总额的报价为35亿元人民币,第二名和第三名依次相差几千万元。当每一家的应标数字被逐一大声读出,不显山不露水的尹志国幸运地以微弱优势笑到了最后。北京城建设计发展集团股份有限公司成为全国首例市政道路PPP项目的中标者。
    4.5亿元建安费封顶,政府持股12%,11年运营期,其中每一个数字都是互动与博弈的结果,背后都是一段故事。从不同的立场看待这些数字可能感觉和心情会不一样。如果这种博弈带来的是公开、公平、公正,带来的是社会资源效益的最大化,这种博弈应该发扬光大。费用低、回报周期合理、采购过程客观公正阳光,这正是PPP项目的价值追求所在。
    外环北路是安庆市实施PPP模式的第一个项目,也是尹志国的第一个PPP项目,同吃“第一只螃蟹”,无法不令人期待。
 

 

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